杨晖 外交学院外交学与外事管理系副教授

周宇航 外交学院外交学系硕士研究生

昨天，十三届全国人大三次会议审议通过了《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定（草案）》。这是贯彻落实“国家总体安全观”的应有之举，也会面对愈发严峻复杂的内外局势，需要细心做好落地执行的前瞻与评估。

曾是内地改革开放模板的香港，在去年的反修例风波中日渐沉沦。各种势力龙蛇混杂，把示威抗议与暴力违法乱象搅合在一起，给香港社会的安全、稳定和有序发展造成了严重威胁。此外，作为国际金融中心、贸易中心以及物流运输中心的香港，未来有无限的发展机遇，尽快推动香港社会进入有序运转，不仅对于国家安全稳定具有重要意义，也是港人众望所归。本次立法，主要针对四大范畴：切实防范、制止和惩治任何分裂国家、颠覆政权、组织恐怖活动及境外势力干预特区内部事务的活动。“涉港国安法（草案）”对于平息香港乱局，制止外部势力干预具有重要意义。

从政治学的国家学说看，在推进现代国家统一和建设的过程中，实际上包涵两个过程，国家建构（state-building）和民族建构（nation-building），国家建构侧重在领土内建立，重建或者强化公共机构提供公共产品的能力。国家建构通常涉及的国家的制度建设。民族建构侧重于形成集体身份（基于共同的价值观、信念等）目的是使政权合法化，多针对后殖民时代的国家建设，并且往往发生在政治现代化过程中。以制度建构促进国家建构既有国家安全的考虑又有民族共同体（national identity）的建设。因此，在涉港国安法的出台与落实上，国家层面与特区层面应在国家认同和制度差异上有机结合，既要指向“一国”的统一，也要尊重“两制”的差异。这两者的有机结合，是政治智慧和依法治国重要一步：在国内是统一的内涵，对国外则是我们结束对抗，弥合差异的有力武器。某种意义上讲是一次“一国两制”理论与实践的国际检验，其基本思路是国家、地区、国际社会的国家建构路线图。

《基本法》第23条立法从2003年以来一直处于受阻状态，香港社会对于这一立法的争议至今尚未完全消除，特区政府在推动立法的过程中始终阻力不断，23条立法迟迟不能落地。此次人大立法是国家行使管治香港宪制权力，非但不会影响，更不会削弱香港高度自治权。相反，人大立法为香港本地立法提供了空间，反而有助巩固和落实香港享有的高度自治权。《国安法》将不同于也不会涵盖《基本法》第23条立法，有望在23条立法完成后，双轨运转，共同维护国家安全。

国家安全法的立法属于中央事权，此次人大授权其常委会立法维护香港国安，是行使中央管治香港的宪制权力，不会也不可能取代香港自行立法维护国家安全。之所以需要“香港自行立法”，是对“一国两制”原则的遵循，也是出于内地和香港分属不同法系的考虑。在全国性法律具有整体适用性的大前提下，具体实施如罚则、刑责，大陆法和普通法两种法系的差异，“涉港国安法”的细则须以本地立法方式进行，避免法律歧义，造成执法困难。因此“涉港国安法”必须贯彻、坚守、体现“一国两制”原则，既需要结合香港的具体情况、结合国家安全与“一国”的需要，也需要符合香港的法律制度和市民日常的权利与义务。

长久以来，香港与内地就“一国两制”的理解有着一定差异。香港因其历史遭遇和发展轨迹而产生了与内地不同的价值取向，这使得“一国两制”在香港的法律实践未免会产生一些实际矛盾和冲突。然而局限在单一立场的框架内去思考如何行动，从根本上是对“一国两制”的损害，事实证明对香港和国家的安全稳定产生了巨大威胁。正如十九大报告中指出，要把维护中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，不可偏废，是“一国两制”方针不会变、不动摇和实践不走样、不变形的前提。

就地区而言，根据对香港市民对国家安全的民意调查显示，约65.7%的被访者认为国家安全与切身利益相关，也有60.1%的被访者同意有法例能够更好地保障国家安全。可以看出，有相当一部分人有很高的国家安全意识，并且支持为国家安全立法。不过，由于目前特区政府及建制派政治能量不足，港人对国家受到外来安全威胁的认识不足，在启动立法上没有太强的迫切感。

十九届四中全会从13个方面系统总结我国国家制度和国家治理体系的显著优势，其中一个重要方面就是坚持“一国两制”，这表明了中央对维持“一国两制”的决心。在国家建构的层面上，内地有义务引领香港创造共同的价值观与信念，在国际化的道路上，希望内地和香港能齐头并进。涉港国安法的颁布和实施虽然提早结束了香港无国家安全法的现状，但立法后如何保证香港早日完成自行立法，如何体现“一国两制”的初衷，还需要中央与特区政治智慧。

传统国家安全多依靠政治、联盟和军事实力，在全球化贸易的今天，国家安全的内涵和外延也在不断变化。“总体安全观”的提出说明国家安全新兴领域中的问题已经引起充分的重视，除传统的维护国家安全的手段之外，法律、制度和规则在维护国家安全和增进“软实力”中的作用也愈发明显。因此，在细则上，涉港国安法如何为未来的立法预留适度空间，对于遏制本土主义，确保港人和国际社会的信心具有重要意义，需要我们既有高度的自信、又有细致思考的智慧。